por Jamir Calili
O federalismo brasileiro, tal como desenhado pela Constituição de 1988, baseia-se em um princípio de simetria federativa: todos os municípios recebem, em tese, o mesmo bloco de competências políticas, administrativas e tributárias. Essa decisão foi compreensível no contexto de redemocratização, quando se buscava fortalecer a autonomia local e expandir a participação política. Contudo, passados quase quarenta anos, torna-se evidente que esse modelo produziu efeitos perversos, já amplamente diagnosticados pela literatura especializada.
Pesquisadores como Marta Arretche e Fernando Abrucio apontam há décadas que a simetria constitucional se choca frontalmente com a assimetria real dos municípios brasileiros. Há mais de 3.000 municípios com menos de 20 mil habitantes, muitos deles com baixa capacidade fiscal, reduzida estrutura administrativa e dependência quase absoluta de transferências intergovernamentais. Segundo Arretche (2012), a descentralização pós-1988 ampliou responsabilidades sem criar condições homogêneas para a sua execução.
O problema é evidente no campo das políticas públicas: pequenos municípios têm as mesmas atribuições que grandes cidades na saúde, educação, assistência social, planejamento urbano, licenciamento ambiental, mobilidade e tantas outras áreas. Como observam Oates (1999) e Rodden (2006), a descentralização só produz bons resultados quando acompanhada por capacidade administrativa, escala suficiente e incentivos adequados. Sem esses elementos, o que se gera é ineficiência, sobrecarga do gestor local e baixa qualidade na entrega de serviços públicos.
É por isso que defendo, como venho sustentando em sala de aula e em debates públicos, a necessidade de o Brasil migrar para um modelo de federalismo assimétrico, capaz de distribuir competências de acordo com a realidade objetiva de cada território. Essa proposta não implica extinguir municípios, nem reduzir sua importância. Pelo contrário: ao reconhecer formalmente suas diferenças, ampliamos a possibilidade de que cada um exerça plenamente o que pode e deve fazer.
Um federalismo assimétrico poderia se estruturar a partir de critérios verificáveis, como: população e densidade demográfica; renda per capita municipal; capacidade de arrecadação própria; porte administrativo e número de servidores qualificados; distância de polos regionais e integrações metropolitanas; nível de complexidade das políticas públicas demandadas entre outros a serem debatidos.
Com base nesses parâmetros, poderíamos estabelecer faixas graduais de autonomia e competências. Municípios pequenos ficariam responsáveis por políticas de baixa complexidade — zeladoria urbana, atenção básica em saúde, estradas vicinais e serviços administrativos essenciais. Já municípios médios e grandes, como Governador Valadares ou Juiz de Fora, receberiam competências ampliadas em transporte coletivo, gestão metropolitana, políticas ambientais complexas, alta complexidade em saúde e maior capacidade tributária. Isso poderia ser ainda mais ampliado quando se falasse São Paulo, Belo Horizonte ou Rio de Janeiro, que poderiam inclusive usufruir de competências hoje atribuídas aos Estados.
O debate não é novo no mundo. Federações como Canadá, Índia e Austrália adotam mecanismos de acomodação assimétrica para lidar com realidades internas muito distintas. Ronald Watts (2008) ressalta que a simetria perfeita é rara em federações grandes e heterogêneas; o comum é justamente o contrário: desenhos que reconhecem diferenças territoriais e adaptam competências em função delas. Alfred Stepan (1999) chama essas federações de “multinacionais” ou “pluriétnicas”, mas sua lógica também se aplica a países com desigualdades socioeconômicas profundas, como o Brasil.
Além disso, a assimetria fortalece a democracia local. Ao contrário do receio comum, distribuir competências conforme a capacidade não reduz a autonomia municipal; aumenta a autonomia possível, aquela que efetivamente pode ser exercida. Autonomia sem capacidade é retórica. Instituições só se consolidam quando reconhecem os limites reais de ação dos atores envolvidos (Ostrom).
Persistir no modelo simétrico atual significa seguir exigindo que municípios pequenos façam o impossível, enquanto os grandes permanecem subaproveitados. Significa manter prefeitos sob permanente cobrança por problemas que são, em grande medida, estruturais. Significa aceitar que políticas públicas essenciais continuem sendo executadas de forma desigual e ineficiente.
O Brasil precisa, portanto, retomar seriamente o debate federativo. Um federalismo assimétrico — pactuado, transparente e tecnicamente fundamentado — seria capaz de equilibrar descentralização e eficiência, fortalecer capacidades locais e produzir resultados efetivos para os cidadãos. É possível ajustar o desenho institucional à geografia social e econômica. Só assim cumpriremos, de fato, a promessa federativa projetada em 1988.
Jamir Calili, professor da UFJF, vereador, membro da Academia Valadarense de Letras, na cadeira de Machado de Assis.
